In ce fel de republică trăim?

Ieri, presedintele Johannis a participat la instalarea primului ministru si a unor ministri. A fost o premieră. Evident, Johannis a vrut să arate că el este seful lui Ciolos. Cred, in continuare, că noi nu prea stim in ce fel de republică trăim. De aceea, m-am gândit să vă ofer spre lectură un fragment din cartea pe care am scris-o la Jilava, in 2012 (cartea despre care un procuror DNA spunea că nu prea are caracter stiintific) si in care prezentam aspectele esentiale ale formei de stat si ale regimului constitutional din România. (…) Directia este, evident, spre Bruxelles. Desi nu intotdeauna lucrul asta e foarte clar.

Iată fragmentul promis:

„…Voi incepe cu unele elemente de identificare a regimului politic semi-prezidențial din România.[6]

În România, Constituția din 1991 s-a pronunțat în favoarea formei de guvernământ republicane și a optat, în același timp, pentru republica semiprezidențială.[7] „Caracterul semiprezidențial al republicii este rezultatul receptării în sistemul constituțional românesc, a modelului de alegere a șefului statului în sistemele prezidențiale, precum și a modalităților de răspundere politică a Guvernului față de puterea legislativă, caracteristice regimurilor politice parlamentare. Din împletirea unei trăsături esențiale ale regimului politic prezidențial (alegerea directă a șefului statului) cu răspunderea politică a Guvernului față de Parlament, a rezultat modelul republicii semiprezidențiale.”[8]

Constituția României din 1991 „a proiectat” un Președinte de Republică pentru a satisface, pe de-o parte, necesitatea de reprezentare a statului, iar, pe de altă parte, necesitatea de arbitraj între „puterile statului”, între „stat și societate”.[9]

De la un regim semi-prezidențial cu un Președinte de Republică destul de puternic, dispunând de atribuții largi, mai ales în raport cu Guvernul, ce fusese consacrat prin Decretul-Lege nr. 92/1990, actul normativ aflat la baza primelor alegeri parlamentare și prezidențiale libere, din 20 mai 1990, Constituția din 1991 a reglementat un Președinte mai apropiat de regimul republicii parlamentare, cu singura deosebire esențială a alegerii acestuia de către popor, prin vot universal, direct, secret – o instituție reglementată atipic, în raport cu sistemele constituționale clasice.[10]

Adunarea Constituantă a conferit Președintelui o legitimitate identică cu cea a Parlamentului, de organ reprezentativ la nivel național. „În schimb, ca urmare a reticențelor firești după o lungă perioadă de dictatură, față de orice formă de organizare statală ce ar fi putut duce la concentrarea puterii și personalizarea ei, o preocupare permanentă în Adunarea Constituantă a constituit – o tendință de diminuare a rolului politic al Președintelui printr-o serie de condiționări și îngrădiri ale atribuțiilor sale constituționale.”Este motivul pentru care încă de la primele comentarii ale Constituției, noul regim politic românesc a fost calificat ca fiind un regim semi-prezidențial atenuat sau parlamentarizat (prof. Florin Vasilescu). Deși o asemenea apreciere s-ar părea că tinde să devină tradițională, mai sunt autori care, fie califică regimul românesc actual ca fiind unul parlamentar (prof. Ioan Vida)[11], fie dimpotrivă, susțin că acesta ar putea fi socotit ca aparținând categoriei regimurilor semi-prezidențiale”. (prof. T. Drăganu)[12]

Membru al Adunării Constituante, prof. Iorgovan arăta că disputele legate de „profilul” Președintelui au condus la necesitatea consacrării prin regimul constituțional a unui Președinte de Republică, ales direct prin sufragiu universal, darcu atribuții mai limitate față de un președinte de republică semi-prezidențială[13], cel mai adesea condiționate de intervenția unei alte autorități publice. În plus, experiența din timpul dictaturii a îndemnat la un exces de precauții față de orice formă de organizare statală ce ar fi putut conduce la concentrarea puterii, la personalizarea ei, manifestându-se grija de a diminua cât mai mult competențele Președintelui, „greutatea” influenței politice a acestuia. S-a articulat, astfel, un regim mixt, în care balanța este înclinată în favoarea Parlamentului.[14]

În aceste condiții, acest regim a fost calificat a fi mai apropiat de un regim parlamentar decât de un regim semi-prezidențial și deci un regim semi-prezidențial atenuat sau parlamentarizat, calificare care o întâlnim pentru prima dată în lucrarea apărută în anul 1992, consacrată comentării și adnotării Constituției României din 1991.[15] Prof. Iorgovan, a prezentat în Tratatul său din 2005, argumentele în favoarea acestei calificări.[16]

Din punctul de vedere al formei de guvernământ – consideră și profesorul Deaconu – România este o republică semiprezidențială, având un executiv bicefal, „cu un șef al Guvernului și un șef al statului. Ambii, atât șeful Guvernului cât și șeful statului, au atribuții în ceea ce privește exercitarea puterii executive. Din această cauză, și prevederile constituționale în materie de exercitare a puterii executive împart aceste atribuții între cele două structuri statale.

Atunci când se vorbește de Președintele României, deseori se utilizează și noțiunea de șef al executivului, iar când se vorbește de primul-ministru se utilizează și noțiunea de șef al Guvernului”.[17]

„În monarhiile absolutiste, șeful statutului deținea întreaga putere executivă, fiind socotit, pe bună dreptate, șeful puterii executive. Treptat însă, o serie de atribuții ale șefului de stat au fost transferate către guvern și prim-ministru, astfel că șeful statului a continuat să fie considerat șef al executivului chiar dacă o serie de atribuții în domeniul executiv au fost păstrate de acesta, însă golite de conținut.”[18]

Regimurile semiprezidențiale păstrează deci alegerea directă a președintelui de către popor, dar îi conferă președintelui o serie de importante atribuții politice. Deși în sistemul semiprezidențial șeful statului nu este în același timp și prim ministru – funcția de prim ministru fiind separată de aceea de președinte – el poate prezida lucrările Cabinetului, poate sesiza Curtea Constituțională și are dreptul „de veto legislativ„, pe care îl are și președintele american.[19]

Regimul semiprezidențial caută să suplinească o serie de dezavantaje ale sistemului prezidențial, dar și de imperfecțiuni ale regimului parlamentar. „Între un sistem care acordă președintelui prerogative foarte largi (sistemul prezidențial) și un sistem care nu îi acordă deloc (sistemul parlamentar), regimul semiprezidențialimagineză o cale de mijloc, în care președintele, ales de întregul popor, devine un arbitru între puterile statului, dar puterea executivă aparține de fapt Guvernului, în fruntea căruia se găsește primul ministru. Aceasta reprezintă, de fapt, prima și cea mai importantă deosebire între regimul semi-prezidențial și cel prezidențial, deoarece în regimurile prezidențiale președintele este totodată șeful puterii executive.”[20] Ca element comun între regimurile prezidențiale și cele semi-prezidențiale se poate menționa posibilitatea de punere sub acuzare a președintelui în anumite situații grave însă, „în timp ce, în regimurile semiprezidențiale, președintele poate dizolva Parlamentul, acest lucru nu-l poate face niciodată însă președintele într-un sistem prezidențial”. [21]

Implicarea directă a președintelui în viața politică nu este posibilă în regimurile semiprezidențiale unde, deși președintele este ales prin vot direct, cu sprijinul unui partid sau al anumitor partide, el nu poate desfășura totuși o activitate politică, deoarece prin definiție trebuie să adopte o poziție echidistantă față de diferitele forțe politice care participă la competiția pentru guvernare.

Atât în regimul prezidențial, cât și în regimul semi-prezidențial, președintele nu are inițiativă legislativă, dar el poate opri adoptarea unor proiecte de legi, exercitându-și dreptul de veto, și să dispună trimiterea lor pentru o nouă dezbatere Camerei (sau Camerelor), în scopul reexaminării proiectului pe care nu îi consideră acceptabil.[22]

O analiză interesantă a regimurilor semiprezidențiale din Europa[23] și din România a realizat Bogdan Dima.

El arată, pe bună dreptate, că „România este mai aproape, ca experienţă a tranziţiei, de fostele state comuniste care au aderat la Uniunea Europeană decât de monarhiile constituţionale ale Europei sau de republicile parlamentare occidentale.  Statele foste comuniste din Centrul şi Sud-Estul Europei care au devenit state membre ale Uniunii Europene, la care adăugăm şi statele baltice (Estonia, Letonia, Lituania) sunt în majoritatea lor semiprezidenţiale (şase sunt sisteme semiprezidenţiale şi patru sunt sisteme parlamentare).

În ceea ce priveşte forma de guvernare semiprezidenţială, pentru a putea opera cu acest concept şi pentru a putea realiza distincţii în cadrul statelor care au adoptat acest sistem de guvernare avem nevoie de identificarea puterilor preşedintelui, dar şi a raporturilor de putere dintre legislativ şi executiv,precum şi a raporturilor de putere intraexecutive. Posibilele tensiuni, conflicte între legislativ şi executiv sau între preşedinte şi prim-ministru se pot datora şi uneiîmpărţiri ambigue a puterii între cele trei instituţii.”[24]

            O altă observație judicioasă a sa, pornind de la faptul că în România raporturile de putere dintre Preşedinte şi prim-ministru, precum şi dintre executiv şi legislativ au fost, nu de puţine ori, tensionate, chiar conflictuale, „aceste raporturi nu pot fi explicate numai prin intermediul normelor constituţionale. Există o serie de factori exogeni, extrem de importanţi, care au determinat o anumită practică politică. Ne referim aici la personalitatea preşedinţilor în funcţie, tipul de regim democratic anterior tranziţiei, clivajele societăţii româneşti în tranziţie, majorităţile parlamentare, coaliţiile legislative şi executive, gradul de fragmentare a partidelor etc. Asemenea factori, prezentaţi cu titlu exemplificativ, determină o serie de efecte care modifică modul în care se aplică regulile constituţionale şi modul în care funcţionează sistemul de guvernare…

Se poate afirma că o constantă a practicii politice decembriste a fost aceea căpreşedinţii au exercitat şi exercită o influenţă politică mult mai mare decât le conferă prerogativele constituţionale, uneori acţionând chiar în afara Constituţiei.„
[25]

De aceea, în practică, sistemul de guvernare nu a fost unul semiprezidențial atenuat, ci unul semiprezidențial accentuat, în care Președintele a avut un rol foarte important, uneori crucial. Bogdan Dima a identificat 7 elemente pentru a justifica acest punct de vedere.[26]

Am preluat de la Bogdan Dima acestă analiză pentru că mi s-a părut că ea reflectă sintetic și cu acuratețe felul în care normele constituționale[27] – pe de-o parte – și practica politică – pe de altă parte – au construit un sistem cu geometrie variabilă.

Formula actuală a executivului din România are deci un deosebit „potențial de conflict”, acest „potențial” – mai mare sau mai mic – fiind determinat nu doar de „chimia” personală dintre președinte și premier, dar și de modificările ce pot aparea, în interiorul mandatului președintelui, în cea ce privește configurația Parlamentului, sub aspectul raportului dintre grupurile parlamentare ce formează majoritatea sau minoritatea (opoziția).”

[6] Din cele 27  de state membre ale Uniunii Europene (la nivelul anului 2012, n.b.), 7 state sunt monarhii constituționale, 9 state sunt republici parlamentare,10 state sunt republici semiprezidențiale și un stat republică prezidențială. În 11 din cele 20 de republici ale Uniunii Europene președinții sunt aleși prin vot popular. (Șt. Deaconu, op. cit., p. 764). Pentru prima dată, termenul de semiprezidențialism a fost folosit de Maurice Duverger.

[7] vezi Cristian Ionescu, Regimul politic în România, București, Ed. All Beck, 2002, p. 212

[8] vezi Cristian Ionescu, Drept constituțional și instituții publice, ed. 2, București, Ed. All Beck, 2004, subcapitolul „Locul instituției prezidențiale în echilibrarea puterilor în stat”, p. 249

 Regimul politic instituit de Constituție este cel semiprezidențial, cu o anumită ascendență a prerogativelor forului legislativ, față de cele ale Președintelui Republicii, fapt ce imprimă regimului politic trăsături puternice de regim parlamentar.  (http://www.cdep.ro/infoparl/dip.studiupar1=1998&par2=18 , p. 2)

[9] A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol I, 2005, p. 290

[10] vezi Maria Vesmaș, Rolul și locul Președintelui României în sistemul autorităților publice ale statului român, Revista de drept public, nr. 1/1998, p. 69

[11] După cum arăta prof. Vida, „ceea ce este important pentru definirea funcției de Președinte al României, este faptul că el nu dispune de o putere absolută în realizarea funcțiilor sale, acestea fiind funcțiile proprii puterii executive, iar exercitarea loc este partajată între Președinte și Guvern, ambele autorități aflându-se sub control parlamentar.” (I. Vida, Puterea executivăși administrația publică, București, Ed. Monitorul Oficial, 1994, p. 38); vezi șiConstituția României comentată și adnotată, Regia autonomă Monitorul Oficial, București, 1992, p. 184; în ceea ce privește „parlamentarismul raționalizat„, vezi Ph. Ardant, op. cit., 2006, p. 283 și urm.

[12] vezi, în detaliu, Dana Apostol Tofan, Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice, București, Ed. All Beck, 1999, p. 277 și urm.

[13] vezi A. Iorgovan, Tratat, op. cit., 2005, p. 294

[14] vezi G. Vrabie, Organizarea politico-etatică a României, vol. II, ed. 4, Iași, Institutul European, 2004, p. 169

[15] vezi Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., 2008, p. 107

[16] A. Iorgovan, op. cit., p. 295 și urm.

[17] Șt. Deaconu, op. cit., p. 807

[18] Ibidem

[19] V. Duculescu, op.cit., p. 121

[20] În sistemul parlamentar mixt românesc – nici semiparlamentar, nici semiprezidențial – la fel ca în alte asemenea sisteme, „pivotul” mecanismului instituționalizat este Guvernul, dar, în special primul ministru. Având un asemenea statut constituțional, condițiile de angajare a răspunderii lui politice sunt restrictive și ele nu pot fi disociate de răspunderea întregului Guvern – ca organ colectiv și solidar. (I. Deleanu, op. cit., p. 121)

[21] ibidem

[22] Exemplul clasic al regimului semi-prezidențial îl constituie regimul politic fancez, consacrat de Constituția Franței din 4 octombrie 1958 (vezi V.Duculescu, et. al., op.cit., p. 122)

[23] „Semiprezidenţialismul ca formă de guvernare este un produs al Europei, atât din punctul de vedere al apariţiei sale, cât şi al dezvoltării ulterioare. Modelul clasic teoretic al semiprezidenţialismului este considerat Franţa celei de-a cincea Republici, deşi, înaintea Franţei, primul exemplu istoric de semiprezidenţialism a fost Republica de la Weimar (1919 – 1933). Alte state europene semiprezidenţiale sunt: Finlanda după 1919, Austria după 1929, Irlanda după 1937, Islanda după 1945, Portugalia după 1976. În afară de Islanda, toate sunt acum state membre ale Uniunii Europene.

După 1989, majoritatea statelor foste comuniste au adoptat sistemul de guvernare semiprezidenţial. Unele sunt state membre ale Uniunii Europene (Bulgaria, Lituania, Polonia, România, Slovacia, Slovenia), altele nu sunt state membre ale Uniunii Europene (Croaţia, Macedonia, Ucraina).” (B. Dima,Semiprezidenţialismul românesc postdecembrist, în Sfera politicii, art. cit., p. 3)

[24] Ibidem

[25] B.Dima, art.cit., Sfera politicii, nr. 139, p. 4

[26] „1. Toţi preşedinţii postdecembrişti au avut cel puţin o relaţie conflictuală cu unul dintre prim-miniştrii postdecembrişti. (Iliescu versus Petre Roman, Constantinescu versus Radu Vasile, Traian Băsescu versus Popescu Tăriceanu).

Este interesant de observat că, în urma fiecărui conflict major dintre Preşedinte şi prim-ministru, Preşedintele care a supravieţuit prim-ministrului cu care a fost în conflict (Iliescu lui Roman, Constantinescu lui Radu Vasile şi Băsescu lui Tăriceanu) s-a implicat puternic în desemnarea unui prim-ministru obedient în urma alegerilor parlamentare (Iliescu l-a desemnat pe Stolojan în 1991, pe Văcăroiu în 1992; Constantinescu l-a desemnat pe Isărescu în 1999 şi Băsescu l-a desemnat pe Boc în 2008).

2. Înainte de a fi aleşi, preşedinţii României au avut o poziţie ierarhic superioară în raport cu premierii pe care i-au desemnat în cadrul partidului sau alianţei alături de care au câştigat alegerile (vezi Iliescu şi Petre Roman, Iliescu şi Adrian Năstase, Emil Constantinescu şi Victor Ciorbea, Emil Constantinescu şi Radu Vasile, Traian Băsescu şi Popescu Tăriceanu, cu specificarea că cei din urmă făceau parte în 2004 din aceeaşi alianţă, dar din partide diferite).

Astfel, a existat o tensiune a legitimităţilor diferite, producerea conflictului fiind rezultatul relaţiilor politice intra- şi interpartizane. În anumite cazuri, Preşedintele României a ajuns la un conflict deschis cu prim-ministrul întrucât acesta din urmă nu a fost obedient sau a manifestat semne de independenţă. Este cazul lui Roman în 1991 şi al lui Tăriceanu în 2005.
3. Din cauza legitimităţii sale directe, Preşedintele se bucură de o mai mare stabilitate decât prim-ministrul. Aceştia sunt responsabili împreună cu Guvernul în faţa majorităţii politice din Parlament. Mai mult, Preşedintele este o figură însemnată în arhitectura instituţională. Majoritatea parlamentară este concepută de electoratul român ca o majoritate prezidenţială, care nu numai că este obligată să îl susţină pe şeful statului, dar este adusă la putere de acesta. Din acest motiv, argumentul 4 de la punctul II.1 trebuie nuanţat, în sensul că Preşedintele influenţează puternic (sau poate influenţa) procedura de formare a Guvernului prin prerogativa de numire a unuicandidat la funcţia de prim ministru. De altfel, această influenţă politică a fost accentuată prin decalarea alegerilor prezidenţiale de cele parlamentare.
4. Răspunderea politică instituită prin art. 95 din Constituţie este o modalitate de limitare a puterii Preşedintelui. Cu toate acestea, în practica politică iniţierea acestei proceduri poate conduce la efecte politice negative pentru anumite partide, pentru anumiţi lideri politici şi poate afecta puternic chiar legitimitatea unor instituţii fundamentale.
5. Procesul de selectare a candidaţilor la funcţia de Preşedinte este un factor important care poate afecta raporturile dintre instituţiile fundamentale. În general, în statele foste comuniste, persoanele care au obţinut funcţia de Preşedinte erau liderii cei mai puternici şi cei mai vizibili ai celor mai importante partide.

Preşedinţii României postdecembriste (Iliescu în 1990, Constantinescu în 1996, Iliescu în 2000 şi Băsescu în 2004) au fost puternic mediatizaţi, au condus partidele sau coaliţiile care i-au sprijinit şi aveau o influenţă puternică în rândul structurilor politice de partid.

Mai mult, în statele foste comuniste, liderii care au condus procesul de tranziţie de la un regim nedemocratic la un regim democratic au fost sprijiniţi puternic de majoritatea cetăţenilor. Legitimitatea lor în calitate de lideri ai transformării regimului politic era uriaşă şi s-a conturat înainte de a se redacta primele constituţii democratice (cazul Cehiei, Poloniei, Ungariei, României). Unii dintre aceşti lideri şi-au păstrat influenţa şi puterea şi au transformat instituţia prezidenţială într-un centru nervos al politicii naţionale (cazul României, Poloniei).

Astfel, implicarea acestor personalităţi active în activitatea Guvernului şi a altor instituţii fundamentale a fost o constantă a practicii politice postdecembriste.

6. Există o serie de factori care influenţează activitatea preşedinţilor, dar care nu pot fi cuantificaţi: personalitatea preşedintelui în funcţie, precum şi personalitatea prim-ministrului, mesajele politice pe care le transmite în calitate de şef al statului, în special mesajele prin care critică o anumită politică publică, anumite partide, lideri politici sau instituţii. 
Preşedinţii României au avut relaţii nonconflictuale numai cu prim-miniştrii obedienţi (Stolojan, Văcăroiu, Isărescu). Nu este întâmplător faptul că toţi aceşti prim-miniştri erau independenţi politic când au dobândit funcţia. Ceea ce poate conduce la concluzia că raporturile tensionate şi conflictuale dintre preşedinte şi prim-ministru sunt mai probabile atunci când cei doi lideri fac/au făcut parte din acelaşi partid politic sau din partide politice diferite.

În ceea ce priveşte mandatul 2000-2004, acesta s-a caracterizat prin influenţa sporită a prim-ministrului, care era şi preşedintele celui mai puternic partid din Parlament. De altfel, nu se poate pune semnul egalităţii între stilul de a conduce al Preşedintelui Iliescu până în 1996, când a avut loc prima alternanţă la putere din istoria postdecembristă, şi stilul de a conduce al Preşedintelui Iliescu după 2000.

7. Ambiguitatea textului constituţional cu privire la raporturile de putere dintre Preşedinte, Guvern şi Parlament a determinat apariţia unor situaţii de blocaj constituţional care au fost speculate de preşedinţii României.

Constituţia României impune un sistem de guvernare semiprezidenţial, în care raporturile dintre Preşedinte, Guvern şi Parlament sunt ambiguu reglementate, existând un potenţial de conflict între autorităţile statului. În acest context, este posibil ca anumiţi actori politici să forţeze Constituţia chiar în punctele ambigue pentru a genera asemenea conflicte în scopul dobândirii de noi puteri.

În sine, existenţa acestor conflicte juridice de natură constituţională dovedeşte limitele Constituţiei în vigoare, precum şi posibilităţile pe care le oferă Preşedintelui României de a-şi exercita influenţa la limita sau dincolo de limita Constituţiei.” (B. Dima, Semiprezidenţialismul românesc postdecembrist, art.cit., p. 4-5)

[27] Tot în opinia sa, sistemele semiprezidenţiale de guvernare nu reprezintă o sinteză între sistemul prezidenţial şi sistemul parlamentar, cât mai degrabă o alternanţă între faze parlamentare şi faze prezidenţiale. (B. Dima,Semiprezidenţialismul românesc postdecembrist, în Sfera politicii, nr. 139, p. 2)

Autor: Adrian Nastase

Sursa: Adrian Nastase Blog