C O N T R A P R O P A G A N D Ă

Cît de departe poate merge liberalizarea pieţelor de utilităţi?

liberalizare“O consecinţă majoră a manifestării concrete a interesului public în aspectele privind siguranţa şi disponibilitatea utilităţilor este imposibilitatea obiectivă a existenţei unei pieţe complet libere în domeniu.”

În urma proceselor de privatizare – concretizate în transferul bunurilor din proprietatea publică în cea privată, respectiv în transferul atribuţiilor de administrare a activităţilor economice aferente din sfera publică în cea privată – puterea executivă a statului s-a retras din rolul său de asigurarea a interesului public în domeniul utilităţilor. Interesul public, însă, a rămas. Mai mult, datorită rolului esenţial al utilităţilor în dezvoltarea socială şi economică modernă, acest interes este astăzi mai puternic decît oricînd. Prin urmare, prin reprezentanţii săi mandataţi de alegători nu putea ignora acest element astfel că, statul a înlocuit implicarea sa prin puterea executivă cu implicarea puterii sale legislative în domeniu.

Evident, puterea legislativă nu poate avea atribuţii executive, astfel că, această nouă intervenţie a statului s-a făcut doar pe tărîmul elaborării şi impunerii de norme cu putere de lege ca reguli ale modului în care persoanele private ce obţinuseră, în proprietate sau administrare, bunurile şi activităţile afectate de interes public, urmau să asigure producţia, transportul, distribuţia sau furnizarea utilităţilor.

Mai mult, implicarea puterii legislative în domeniu, pe fondul proceselor de privatizare, cu cele două componente caracteristice, a accelerat tranzacţiile de vînzare a participaţiilor statului la companiile de utilităţi. Accelerarea proceselor de vînzare a fost cerută cu argumentul că, în această dublă ipostază – proprietar şi administrator de activităţi economice, respectiv reglementator al acelui sector economic – statul urma să favorizeze companiile pe care le deţine în calitate de persoană privată, nu publică, deci acţionînd în raport de egalitate de drepturi cu ceilalţi competitori, prin intermediul cadrului instituţional aferent dezvoltării puterii legislative în sector. În logica egalităţii de drepturi dintre stat – prin societăţile comerciale pe care le deţine – şi ceilalţi competitori, acest argument s-a dovedit a avea oarecare temei. Spre exemplu, recent, Guvernul prin ministerul de resort a emis acte obligatorii pentru terţe părţi – deci, acte cu putere de lege – prin care dispune dispecerului energetic naţional să preia în mod obligatoriu anumite cantităţi de electricitate produse de unele termocentrale; şi dispecerul şi termocentralele sunt deţinute de companii majoritar de stat însă unii din competitorii scoşi din producţie în acest fel, nu sunt. Sau chiar ANRE, în calitatea sa de organ legislativ secundar, a emis dispoziţii cu caracter obligatoriu prin care urmau să fie achiziţionate anumite cantităţi de electricitate, la preţuri prestabilite, de la anumiţi producători; această decizie are însă caracteristicile unui act administrativ nu ale unui act legislativ, prin definiţie neutru, impersonal şi universal. Acestea sunt doar cîteva exemple în care statul a intervenit într-un mediu concurenţial prin alterarea regulilor existente în favoarea unora dintre competitori, întîmplător sau nu companii de stat. În cazurile de mai sus, practic, diversele instituţii ale statului, reprezentînd puteri diferite – şi, conform Constituţiei, separate – îşi schimbă între ele rolurile şi funcţiunile cu aparent singurul scop de a asigura un tratament favorabil companiilor de stat. Aceaste cazuri nu au făcut decît să alimenteze argumentele celor ce au cerut retragerea totală sau, măcar, din poziţia majoritară a statului în companiile pe care le deţine şi care acţionează în mediu concurenţial cu companii private.

Prin urmare, acum – inclusiv la nivelul Uniunii Europene, prin directive sau regulamente cu drept de pre-eminenţă faţă de legislaţia naţională – modelul de asigurare a consumatorilor cu utilităţi este cel în care statul acţionează în calitate de reglementator al pieţelor şi s-a retras sau este în curs de a o face din poziţia sa de deţinător de companii comerciale în domeniu. Concret, dat fiind tocmai interesul public vizînd disponibilitatea şi accesibilitatea permanentă, oriunde şi pentru oricine a utilităţilor, reglementarea în domeniu cuprinde, din punct de vedere al existenţei relaţiilor contractuale, dispoziţii de tip servitute legală respectiv dispoziţii privind obligaţii asociate executării contractelor.

Reglementările pe care le tratez sub denumirea de ‘servitute legală’ nu apar, toate, cu acest nume în actele normative aferente reglementării domeniilor de utilităţi, însă ele – inclusiv cele care nu apar sub această sintagmă – au, în fapt şi în drept, această funcţiune. Concret, acestea sunt  obligaţii impuse în afara vreunui contract pe care cel obligat l-ar putea avea în cauză. Există şi obligaţii explicit impuse din categoria servituţilor legale, însă, cum se va vedea, în realitate, sunt mult mai multe impuneri cu această funcţiune şi motivaţie juridică, împrăştiate într-un mod oarecum difuz în cuprinsul diverselor acte normative, dar care nu sunt recunoscute sau tratate ca atare. Existenţa şi dinamica lor constituie o probă concretă a implicării puterii legislative în realizarea interesului public. În contextul specific al utilităţilor, la acest tip de obligaţii mă voi referi în continuare.

Conform legislaţiei civile, care include ca pe un caz particular reglementările sectoarelor de utilităţi, există obligaţii, instituite prin diverse acte normative, impuse proprietarilor de bunuri în favoarea unor terţi faţă de care, adesea, nu au nicio obligaţie contractuală; acestea sunt denumite generic servituţi stabilite de lege sau servituţi legale. Cu titlu de exemplu, între cele mai vechi astfel de servituţi sunt cele privind obligaţia proprietarului unui teren ca, dacă nu există nicio altă posibilitate de acces, să permită o cale de acces pe teritoriul său către alte obiective sau modalităţile în care se poate ridica un gard între vecini. Cauza apariţiei servituţilor legale este legată de utilitatea publică, adică de uzul sau interesul public în cauză. În toate aceste situaţii – cele generic enumerate prin lege şi cele concrete apărute în practică – o parte a comunităţii este interesată de a obţine ceva de la un anume proprietar şi, ca atare, pentru binele comunităţii se legiferează un drept al acesteia în contradictoriu cu dreptul proprietarului individual. În acest fel, dreptul individual – netăgăduit sau necontestat de nimeni – este subordonat dreptului public, al comunităţii respective, şi restricţionat pentru realizarea interesului acestuia.

Servituţile legale, ca obligaţii impuse proprietarului, sunt în afara vreunui contract pe care acesta l-ar putea avea în cauză şi, prin urmare, nici nu pot fi anulate sau modificate prin prevederi contractuale; motivul principal al imposibilităţii modificării lor prin contracte individuale este că un contract între două părţi este supus unui raport de egalitate juridică între acele părţi în timp ce obligaţia legală în discuţie a apărut prin puterea legii şi impune un raport de inegalitate juridică între părţi prin care interesul comunităţii capătă pre-eminenţă faţă de interesul individului.

Acest  tip de obligaţii impuse prin puterea legii spre realizarea unui interes sau uz public sunt relativ frecvente în domeniul utilităţilor. Iată cîteva exemple mai cunoscute. Obligaţia furnizorilor de a prelua alimentarea cu utilităţi (energie sau gaze) pentru consumatorii ai căror furnizori contractuali au încetat contractul în mod neprevăzut sau, din orice motive, sunt în imposibilitate de a-l executa este prevăzută în aşa-numitul concept al furnizorului de ultimă instanţă. Legea mai stipulează obligaţia proprietarilor de imobile de a permite accesul la reţelele de alimentare cu utilităţi în scopul construcţiei sau reparaţiei acestora chiar în cazul producerii unor prejudicii imobilului sau exploatării sale; în aceste cazuri, există obligaţia furnizorului de a-l despăgubi pe proprietar de paguba suferită, cum ar fi pierderea recoltei de pe acel teren sau altele asemănătoare însă furnizorul nu este obligat să îi ceară consimţămîntul pentru accesul pe terenul său ci doar să îl înştiinţeze. Obligaţii de tip servitute sunt şi cele privind întreruptibilitatea marilor consumatori industriali în cazul energiei sau gazelor insuficiente pentru toţi consumatorii; în aceste cazuri se sacrifică un interes individual – cel al companiei ce este întreruptă de la alimentare – pentru interesul colectiv al mulţimii consumatorilor casnici sau sociali, de tipul spitalelor sau şcolilor. O altă interesantă obligaţie de tipul servituţilor legale este cea prin care producătorii de gaze naturale sunt obligaţi să pună la dispoziţia pieţei, a consumatorilor adică, întreaga producţie disponibilă. Această reglementare echivalează cu o servitute legală întrucît ea apare prin efectul legii, nefiind condiţionată de existenţa vreunui contract, şi subordonează interesul privat al producătorului care este predispus la restricţionarea vînzării în scopul creşterii preţurilor pe care consumatorii sunt dispuşi să îl plătească, interesului public care necesită consumul acelor cantităţi de gaze.

În cele de mai sus nu am intenţionat prezentarea listei exhaustive a tuturor reglementărilor de tip servitute legală – aceasta ar fi relativ inutil şi datorită dinamicii acestui tip de impuneri prin care se realizează o adaptare pragmatică la realităţi adesea neprevăzute în acte normative anterioare – ci doar prezentarea importanţei şi dinamicii unui fenomen şi a soluţiei utilizate în acest caz văzute în perspectiva ansamblului instrumentelor de reglementare disponibile. Practic, existenţa servituţilor legale în domeniul utilităţilor demonstrează cu prisosinţă existenţa interesului public în cauză.

Dispoziţiile privind executarea contractelor includ obligaţii de tip contractual, respectiv non-contractual dar aferente executării contractelor individuale. Scopul lor este  eliminarea efectelor asimetriilor de informaţie şi putere care, în sectorul utilităţilor, sunt în marea majoritate a cazurilor în defavoarea consumatorilor. Aceste asimetrii sunt cauzate de însăşi structura pieţei – monopoluri sau oligopoluri cu mare putere de piaţă pe de o parte, şi o multitudine de consumatori, majoritatea de categoria gospodăriilor, pe de cealaltă parte – în condiţiile unui consum cvasi-general în ansamblul populaţiei sau activităţilor economice, destinat unor nevoi esenţiale, chiar vitale.

Prin urmare, reglementările – care vizează realizarea interesului public prin asigurarea disponibilităţii şi accesibilităţii utilităţilor – stabilesc, în sarcina părţilor contractului, obligaţii vizînd siguranţa tehnică şi calitatea sau alte condiţii asociate livrărilor, respectiv despăgubiri pentru neîndeplinirea acestor obligaţii. Aceste obiective sunt realizate, în majoritatea cazurilor, prin reglementări non-contractuale, respectiv acel tip de dispoziţii legale aplicabile, din oficiu prin puterea legii, tuturor contractelor în vigoare. Spre deosebire de servituţi, acestea apar odată cu intrarea în vigoare a unui contract şi privesc calitatea de contractant al celui ce îi revin aceste obligaţii.

De exemplu, siguranţa tehnică se asigură prin norme de tipul timpului de intervenţie în caz de întrerupere în alimentare accidentală, a reglementărilor privind modul de desfăşurare a mentenanţei preventive sau corective, etc. Calitatea este impusă prin norme vizînd compoziţia gazelor sau puritatea apei livrate, respectiv a parametrilor de tensiune în cazul electricităţii şi a abaterilor permise, etc. În cazul neîndeplinirii de către operator a acestor obligaţii, consumatorul este îndreptăţit, prin lege, la anumite despăgubiri aferente prejudiciului suferit sau, uneori, doar riscului suportat de a i se fi livrat utilităţile în situaţie de neconformitate tehnică. Dar şi consumatorul are obligaţii vizînd siguranţa tehnică, cum ar fi obligaţia de a efectua reviziile periodice la instalaţiile de consum; şi în acest caz este avut în vedere cu precădere tot interesul public ce poate fi pus în pericol prin accidentele produse la instalaţii individuale. Aceste obligaţii nu sunt explicit cuprinse în contracte, ele fiind stabilite de reglementatorul pieţei prin norme universal aplicabile tuturor contractelor în vigoare; în contracte, însă, se va specifica aplicabilitatea acestor norme, nominalizîndu-le ca obligaţii impuse părţilor contractante şi superioare juridic oricăror înţelegeri contrare între părţi.

Obligaţiile reglementate de tip contractual cuprind clauzele obligatorii pe care producătorii, transportatorii, distribuitorii sau furnizorii trebuie să le includă în contractele pe care le încheie; adesea, aceste contracte sunt pre-stabilite, părţile neavînd să negocieze decît, eventual, includerea consumatorului într-o anumită categorie de consum şi de preţ dar şi aceea reglementată. Acestea din urmă sunt contracte reglementate dar există, tot mai mult, şi contracte negociate; negocierea nu cuprinde însă decît aspectele privind cantitatea, preţul şi acoperirea unor riscuri dintre părţi. Însă, riscurile lăsate la latitudinea părţilor sunt cele ce îi pot afecta doar pe cei doi – de neplată, în general – în timp ce riscuri majore privind siguranţa persoanelor sau instalaţiilor sunt reglementate prin intermediul obligaţiilor non-contractuale amintite anterior. Aspectele privind eliminarea asimetriilor de informaţie şi putere sunt reglementate cu putere de lege. În cazul contractelor acestea includ obligaţii vizînd transparenţa informaţiilor ca modul de măsurare, tarifare, facturare etc. Ca urmare, riscul abuzului raportului inegal de putere dintre companiile de utilităţi şi consumatori este limitat prin restricţionarea negocierilor bilaterale în aspecte ce ţin de siguranţa, calitatea sau disponibilitatea livrărilor.

Existenţa obligaţiilor impuse prin puterea legii, respectiv restricţionarea ariei disponibile liberei negocieri între părţi dovedesc, din nou, existenţa interesului public şi precăderea pe care acesta o are în raport cu cel/ cele individuale, private.

În aceste condiţii, devine evident că o consecinţă majoră a manifestării concrete a interesului public în aspectele privind siguranţa şi disponibilitatea utilităţilor este imposibilitatea obiectivă a existenţei unei pieţe complet libere în domeniu. Libertatea negocierii se defineşte şi se măsoară prin posibilitatea – nerestricţionată de terţe părţi – a celor doi parteneri contractuali de a decide asupra oricăror aspecte privind tranzacţia dintre ei.

Ori, din cele arătate mai sus, rezultă că, este tehnic imposibil a înlătura anumite obligaţii impuse părţilor fără afectarea altora – consumatori sau chiar terţi – prin riscul de accidente pe care consumul de utilităţi îl presupune, expunîndu-i pe alţii unei forme speciale de hazard moral. Adică, în condiţiile completei liberalizări, părţile contractante şi-ar putea asuma libertatea neefectuării unor revizii sau remedieri la instalaţii şi, implicit, riscul accidentelor care ar putea surveni. Deşi formal şi legal, nu pot face acest lucru decît, eventual, pentru ei înşişi, totuşi riscul de accidente nu poate fi complet limitat doar la ei. Prin urmare, nu pot fi lăsaţi să decidă că este acceptabil riscul ca alţii să fie răniţi de propria neglijenţă, fie ea şi negociată şi acceptată între ei. Aceste elemente tehnice de siguranţă sau calitate nu sunt lăsate, astfel, la discreţia celor două părţi, cu atît mai mult cu cît, una dintre ele – operatorul de utilităţi – este în mod evident, într-o poziţie favorabilă informaţional dar şi ca opţiune comercială faţă de consumator şi, profitînd, de lipsa de informaţii sau alternative comerciale a acestuia, ar putea să impună eliminarea anumitor obligaţii care i-ar reveni.

În acest fel, structura pieţei, corelată cu caracteristicile consumului şi livrării utilităţilor, impiedică realizarea unei complete liberalizări – înţeleasă ca deschidere spre libera negociere a oricăror aspecte ale tranzacţiilor – a pieţelor de utilităţi.

Autor: Cristina Toderas

Sursa: Argumente si fapte

Related Posts

Let us talk about
Name and Mail are required
Join the discuss