Alternativa islandeză la euro-austeritate

După prăbușirea financiară din 2008 – cea mai gravă din istorie din perspectiva efectelor per capita – Islanda o urmat un cocktail de politici economice heterodoxe și ortodoxe ce au dus la o revenire a creșterii economice și la scăderea șomajului, salvând în același timp tradiția egalitariană a țării. Drept urmare, Islanda este portretizată drept o poveste de succes într-un decor tragic, de austeritate permanentă la nivelul UE.

În cadrul dezbaterii despre „Calea Islandeză”, părțile implicate se axează și scot în evidență diverși factori și elemente ce ar putea să fi contribuit întâmplător la rezultatele pozitive – din perspectivă comparată – obținute de Islanda, factori ce variază de la democrația participativă la energie curată, ștergerea datoriilor și controlul capitalului. Dar să facem, totuși, un pas în spate pentru a putea evalua amestecul de politici aplicate în Islanda, axându-ne în special pe condițiile ce au permis Islandei să implementeze politici heterodoxe în apogeul crizei. Dacă dorim să privim Islanda ca model, este important să înțelegem ce i-a permis să devină un model, care elemente pot fi replicate din acest model și care nu.

În opinia mea, mixul de politici implementate de Islanda au generat într-adevăr rezultate dezirabile, ce nu au mai fost întâlnite în alte state europene afectate de criză.

Pentru anul 2009, FMI a prezis o contracție de 10% ce în realitate s-a dovedit a fi, în medie, 6.5%. În 2010 a exista o nouă contracție medie de  3.5% dar 2011 a readus o creștere medie de 3%, trend ce se menține și pentru anul actual.  Aceasta face ca Islanda să ocupe una dintre pozițiile de vârf în cadrul topului țărilor OECD în ceea ce privește performanța de creștere economică, înaintea unor state precum Irlanda sau statele Baltice, state care au urmat politici economice mai ortodoxe, axate pe austeritate.

Mai mult decât atât, rezultatele în ceea ce privește scăderea șomajului au fost pozitive în Islanda. Înainte de criză șomajul se situa la aproximativ 2%, atingând un maxim de 9% în 2009. În ultima parte a anului 2012 acesta scăzuse până la mai puțin de 5%. Singurele state OECD cu rate ale șomajului mai mici sunt Norvegia, Elveția, Austria, Olanda și Germania dar niciuna dintre ele nu a fost grav afectată de criză.  În mod remarcabil, distribuția costurilor de ajustare pe durata crizei a fost de asemenea echitabilă. Acest fapt a inversat trendul de creștere a inegalității observat înaintea crizei.  Din 1995 și până în 2007, indicele Gini net a crescut de la 0.21 la 0.43. În 2010 revenise la 0.245.

Toate aceste trenduri sunt de invidiat, mai ales în contextul internațional. Totuși, politicile ce le-au generat au fost posibile datorită unei interacțiuni a proceselor interne și internaționale, motivate atât de factori materiali cât și ideologici, o mare parte dintre aceștia fiind foarte greu de replicat în alte cazuri însă, în orice caz, este important să dezagregăm măsurile și să aruncăm o privire asupra politicilor în sine pentru a putea astfel vedea care dintre ele ar putea fi replicate în alte economii afectate de criză.

Islanda înainte de criză

În ultima parte a secolului XX și prima parte a secolului XXI, Islanda a trecut printr-o serie de transformări majore. Pe parcursul doar a câtorva ani, sub auspiciile unui guvern cu puternice orientări neoliberale, a fost transformată dintr-o democrație socială neo-corporatistă specializată în exportul de bunuri primare, în cea mai mare parte pește și aluminiu, într-un centru financiar internațional. Abordarea Islandei în privința financializării a fost dominată de finanțe private cu risc ridicat asigurate prin garanții de stat completate de politici macroeconomice conservatoare și o regularizare de suprafață. Un mix format din deregularizare financiară, privatizare și valori ridicate ale dobânzilor a permis băncilor islandeze să crească într-un ritm amețitor atât pe plan intern cât și internațional. Cele trei bănci islandeze – Glitnir, Landsbanki și Kaupþing – erau inițial bănci de stat, ele fiind privatizate și fuzionate gradual între 1997 și 2003, sub guvernul format de o coaliție de centru-dreapta.

Doi factori-cheie au facilitat creșterea lor rapidă: primul  a fost faptul că băncile au putut să-și extindă libere operațiunile în interiorul UE în baza apartenenței Islandei la Zona Economică Europeană. Al doilea a fost acela că băncile au moștenit rating-urile pozitive ale predecesoarelor deținute de stat. Astfel, acțiunile băncilor islandeze erau cotate pozitiv deși băncile ofereau dobânzi neobișnuit de mari pentru depozite, fapt ce le-a făcut să fie pentru o perioadă cele mai „ieftine” bănci în clasa lor de cotare. Băncile au fost vândute unor grupuri interne apropiate de partidele politice aflate la putere, grupuri ce nu aveau experiențe substanțiale în cadrul sistemului bancar internațional. Băncile au început rapid să canalizeze creditul în economie și să-și sporească propriile operațiuni într-un ritm amețitor. Între 2004 și 2008 volumul împrumuturilor acordate a crescut în medie cu aproape 50% pe an, o mare parte din acest procent fiind reprezentat de auto-finanțarea băncilor prin acordarea de credite de către băncile-mamă subsidiarelor lor. O analiză a guvernului asupra cauzelor crizei a relevat faptul că genul acesta de finanțare reprezenta aproximativ 70% din baza capitalului băncilor. Bula rezultată a generat o creștere artificială a valorii acțiunilor listate la Bursa Islandeză cu un factor de șapte în perioada cuprinsă între 2002 și 2007 în timp ce piața imobiliară aproape și-a dublat valoarea. Chiar înaintea crizei, capitalul celor trei bănci ajunsese la aproape 1000% din PIB, făcând aproape imposibil pentru Banca Centrală să funcționeze ca o ultimă redută în fața crizei ce se anunța în perioada imediat următoare.

Pentru o perioadă de câțiva ani, islandezii s-au bucurat de bunăstarea nou-găsită – în 2007 veniturile medii anuale erau de aproximativ 70000 USD și datorită valorizări ridicate a kronei islandeze, islandezi cu venituri medii s-au putut preta la modele de consum de obicei rezervate celor foarte bogați. În anii anteriori crizei, semnalele de alertă în privința iminenței acesteia au trecut fără a fi luate în considerare, Islanda fiind controlată de un mic grup de actori politici foarte puternici ce credeau cu tărie în beneficiile liberalizării. Totuși, această stare de fapt a fost stopată brusc în octombrie 2008.

O criză exemplară și o soluție neobișnuită

De îndată ce accesul la creditare a fost restrâns ca urmare a prăbușirii Lehman Brothers, băncile islandeze, prost conduse și supra-îndatorate într-atât încât nu mai putea face față plății dobânzilor (overleveraged) au început să se prăbușească la rândul lor. Întreg sectorul financiar al statului a ajuns falimentar într-o singură săptămână nemaifiind astfel posibile reacții moderate sau treptate. Alegerea din timp a două importante politici a făcut posibilă recuperarea Islandei: prima a fost preferința pentru naționalizare în locul bailout-ului iar cea de-a doua a fost impunerea unor măsuri de control în privința ieșirii capitalului. Pentru prima, resursele limitate ale băncii centrale în fața crizei bancare au făcut ca posibilitatea bailout-ului să fie scoasă din calcul de la bun început. Datorită acestei constrângeri materiale și nu convingerilor ideologice, guvernul conservator și banca centrală au decis să naționalizeze băncile islandeze transferând costurile eșecului băncilor mai curând asupra investitorilor decât a cetățenilor. Dacă banca centrală ar fi avut capacitatea să acorde ajutor băncilor prin bailout, atunci ar fi făcut-o. De fapt, chiar a fost necesară o tentativă eșuată de a salva băncile prinbailout pentru a face evidentă soluția naționalizării ca fiind singura viabilă.  Dacă Islanda ar fi fost membră a Eurozonei și ar fi avut acces la lichiditățile ECB, ar fi fost foarte probabil să încerce să-și salveze prin acest gen de măsuri băncile.

În ceea ce privește cea de-a doua – impunerea unor măsuri de control în privința ieșirii capitalului – Islanda a avut această capacitate datorită a doi factori cheie: în primul rând nu era membră a zonei euro astfel încât să trebuiască să se supună reglementărilor acesteia și, în al doilea rând, pentru că pur și simplu a primit „binecuvântarea” FMI-ului să facă asta. O perspectivă rațională poate aduce cu succes o explicație pentru motivația ce a stat în spatele susținerii de către FMI a controlului capitalului în Islanda: doar prin intermediul adoptării acestui control a reușit Islanda să evite o criză catastrofică în privința balanței de plăți. Finanțele Islandei erau într-o asemenea situație încât orice altă opțiune nu ar fi fost posibilă. Dobânda băncii centrale erau la un nivel de nesusținut de 18%, schimburile financiare astfel rezultate fiind expresia faptului că mai mult de jumătate din datoria băncii centrale era deținută de către investitori străini, dornici să scape de ea. Ca urmare, prăbușirea monezii ar fi condus la hiperinflație care, la rându-i, ar fi declanșat un val de falimente private și în rândul corporațiilor datorită practicii larg răspândite a indexării creditării în funcție de inflație. Mai mult decât atât, fondurile băncii centrale erau aproape consumate. Conform afirmației unui oficial FMI ce lucra în cazul islandez: „Tocmai am verificat lista iar aceasta e singura posibilitate rămasă”.  În realitate, FMI nu doar că a sprijinit această măsură dar mai mult decât atât, a inițiat-o și a condiționat ajutorul acordat Islandei de ea, spre dezamăgirea unora dintre politicienii și birocrații islandezi. În orice caz, FMI a fost suficient de prevăzător încât să sublinieze faptul că, în opinia lor, consideră situația Islandei unică și că aceeași logică nu ar trebui aplicată și altor cazuri. Contextul temporal contează foarte mult în ceea ce privește explicarea alegerii făcute de FMI de a introduce controlul capitalului în cazul Islandei. Toamna anului 2008 a reprezentat un moment de transformare pentru mulți dintre actorii cu posibile consecințe în privința politicilor. În ultima parte a anului 2008, echipe de cercetare ale FMI au pregătit proiecte de politici ce sprijineau măsura controlului capitalului ca una aparținând de drept economiei de criză, iar această încălcare a ortodoxiei FMI a facilitat o paradigmă alternativă  a crizei economice islandeze.

În data de 24 octombrie 2008 a fost anunțat un program de ajutor al FMI pentru Islanda, în valoare de 2.1 miliarde, alături de acorduri de împrumut semnate cu alte state nordice și Polonia. Aceasta a fost prima dată în peste 30 de ani când un stat vestic dezvoltat a primit ajutor de la FMI iar situația a fost privită ca fiind într-adevăr foarte gravă. Conform lui Poul Thomsen, șeful delegației FMI în Islanda, aceasta a fost o „furtună perfectă”. Țara a avut de înfruntat, în același timp, o criză a datoriei publice, o criză a monedei și, conformă cu mărimea țării, cea mai mare criză bancară din istorie. Astfel, Islanda a reprezentat o importantă ocazie pentru FMI, instituție căreia îi lipseau proiectele și care începuse să se confrunte cu o criză de legitimitate, de a-și dovedi valoarea și importanța. Într-adevăr, FMI a capitalizat extensiv relativul succes din Islanda, subliniind totodată faptul că lecțiile ce pot fi învățate din acest caz sunt totuși limitate.

Da, protestele pot conta

Un aspect foarte important este reprezentat de faptul că, urmare a unor proteste susținute ale populației, guvernul de centru-drepta, aflat la putere de un deceniu  și jumătate, a fost schimbat cu unul format de prima coaliție de stânga din istoria țării. Noua coaliție intenționa să mențină statul asistențial și să inverseze multe dintre politicile economice implementate în deceniul anterior. Guvernul islandez a fost singurul guvern din lume ce a demisionat direct ca urmare a crizei. Schimbarea acestuia cu o coaliție de stânga a avut un impact major asupra deciziilor luate în privința politicilor implementate.  Mai mult decât atât, mobilizarea populară a subliniat importanța protejării statului bunăstării, constituindu-se totodată într-o critică la adresa convertirii datoriei private în datorie publică. Cererile în privința măsurilor anti-austeritate au fost satisfăcute de către Alianța Democratică de Stânga Verde-Socială, condusă de către social-democrata Jóhanna Sigurðardóttir. Ca urmare, guvernul a avut capacitatea să negocieze mai curând amânarea decât devansarea adoptării măsurilor de consolidarea fiscală cu FMI și a planificat reducerea cheltuielilor și creșterea taxelor în așa manieră încât greul acestor măsuri a fost dus de către segmentul de populație cu venituri mari. Aceasta a contrastat puternic față de conținutul programelor FMI din Ungaria, Letonia, România, Irlanda, Grecia și Portugalia. Mai exact, guvernul Sigurðardóttir a ajuns la un acord cu FMI prin care nu se implementau măsuri de austeritate în primul an al programului, permițând mecanismelor automate de stabilizare să funcționeze la capacitate maximă. În cel de-al doilea an al programului, cheltuielile publice au fost reduse cu 10% dar tăierile au fost însoțite de o trecere la un sistem de taxare progresivă ce cuprindea un nivel de taxare mai ridicat pentru cei cu veniturile cele mai mari, atenuând în același timp, prin diferite măsuri complementare, șocul fiscal familiilor cu venituri medii și mici. Rezultatul obținut a fost că între 2008 și 2010 salariile reale ale celor 10% din populație cu cele mai mici venituri au scăzut cu 9% în timp ce ale celor 10% cu cele mai mari venituri au scăzut cu 38%. Cei aflați la mijlocul distribuției venitului au suferit o reducere a veniturilor de 14%. Cea mai mare parte din această scădere s-a datorat deprecierii ISK, ce a pierdut aproape jumătate din valoarea avută înainte de criză, scăderea veniturilor fiind astfel percepută a fi una apolitică. Scăderile treptate ale veniturilor au atins punctul maxim la jumătatea anului 2010 dar din acel moment salariile reale au început să crească, contrastând puternic cu situația din Portugalia, Italia, Irlanda, Grecia și Spania.

Această stare de fapt poate fi atribuită în mare parte diverselor măsuri implementate de către guvern ce au inclus burse pentru reîntoarcerea la școală și salarii mai mari pentru funcționarii publici.  Mai important decât asta, guvernul a ajuns la un acord cu băncile în baza căruia se permitea amnistierea datoriilor gospodăriilor și corporațiilor în valoare de 13% din PIB. De exemplu, proprietarilor îngreunați de ipoteci le-a fost ștearsă o parte din datorie astfel încât datoria să nu depășească 110% din valoarea proprietății.  Mai mult decât atât, printr-o strategie ce sublinia și importanța creșterii veniturilor nu doar a reducerii cheltuielilor, guvernul a crescut taxele percepute proprietarilor bogați de pescării, în ciuda unei greve organizate de către reprezentanții acestui sector.  Aceste corporații aduceau profituri astronomice deținătorilor cotelor de pescuit în timp ce veniturile generate către stat erau mici, în ciuda faptului că zonele de pescuit sunt, cel puțin declarativ, proprietate publică. Printr-o mișcare menită a duce la păstrarea controlului asupra unei resurse strategice ce poate contribui la sustenabilitatea fiscala pe termen lung a bugetului, alegătorii au ales în mod direct un comitet însărcinat cu redactarea unei noi constituții ce aduce schimbări majore, printre care și declararea resurselor naturale  – inclusiv zonele de pescuit și energia geotermală – irevocabil proprietate publică. Un referendum organizat în octombrie 2012 a scos în evidență masivul sprijin popular pentru aceste propuneri.

Concluzii

Abordarea islandeză în privința managementului crizei a condus nu doar la îmbunătățirea indicatorilor creșterii economice și scăderii șomajului așa cum a fost cazul altor state europene afectate de criză dar mai mult decât atât,  la crearea unei societăți cu un nivel de echitate mult mai accentuat.  Ceea ce a făcut posibilă apariția unei astfel de alternative la rezolvarea crizei a fost intersecția mai multor procese externe și interne, motivate atât de factori materiali cât și ideologici, într-un moment potrivit. În primul rând, magnitudinea colapsului bancar, resursele limitate ale băncii centrale și faptul că nu exista acces la lichiditățile ECB au făcut ca o măsură de bailout a băncilor să nu poată fi luată în considerare.

În al doilea rând, Islanda a avut posibilitatea să își devalorizeze moneda pentru că nu era membră a zonei euro, menținându-și în același timp accesul la piețele europene ca membru EEA.

În al treilea rând, FMI a sprijint măsura controlării capitalului cel mai probabil ca urmare a unei combinații dintre momentul de timp, scala și complexitatea crizei islandeze. În al patrulea rând, protestul popular a fost într-atât de răspândit și de durată încât nu a putut fi ignorat. A răsturnat de la putere coaliția de dreapta schimbând-o cu cea de stânga. În ultimul rând, noua coaliție s-a angajat să protejeze statul bunăstării și să facă întregul proces de ajustare la criză cât se poate de echitabil.

Pe scurt, prin refuzul de a salva băncile, prin urmarea unei politici de taxare progresivă, prin utilizarea măsurilor de control al capitalului și depreciere a monedei naționale, guvernul islandez a câștigat acel spațiu de manevră pe care economiile continentale sau Irlanda nu l-au avut, acestea trebuind să facă față unor constrângeri structurale mult mai mari ca urmare a apartenenței la zona euro.  Analiza mea a subliniat de asemenea faptul că, fără presiunea populară pentru introducerea taxării progresive și fără victoria stângii la începutul crizei, este foarte puțin probabil ca rezultatele să fi fost aceleași.

Oddny este student doctorand în Științe Politice în cadrul Brown University. Domeniul ei de specializare este economia politică internatională, cu un accent pe finanțe internaționale. Înainte de a veni la Brown, a lucrat ca jurnalistă pentru postul de radio național din Islanda precum și în presa scrisă.

Autor: Oddny Helgadottir

sursa: cogitus.ro